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国家主义视角下理解美国贸易政策战略属性
发布时间:2019-12-15 08:17

 

  历史上,对外贸易政策经常被美国决策者纳入战略的范畴,美国对经济制裁和经济接触政策的运用频率也远远高于其他国家。自建国以来,贸易、禁运、经济抵制、经济制裁、经济接触、双边或地区贸易安排等,都曾被美国用来国家的、、扩张等战略目标。[1]因此,理解美国对外贸易政策,需要分析安全战略在其中所扮演的角色。

  然而在分析框架上,以社会为中心的多元主义理论长期以来一直主导着学界关于美国对外贸易政策的研究。根据该理论,美国对外贸易政策主要是由其国内利益集团等次国家行为体所驱动。这些行为体根据自身经济利益最大化的利益取向,通过国内进程向决策者施压,对外贸易政策结果主要反映了实力较强的或者有效组织起来的利益集团或集团联盟的政策偏好,只是为这些利益集团提供竞技场所,或者仅仅扮演“裁判员”的角色。该理论同样认为,美国贸易政策的具体制定主要由有代表不同选民利益的议员来完成的,而议员的政策主张主要反映了社会利益集团的政策偏好。以总统为代表的行政官员在对外经济政策过程中并不具有的角色,他们不仅很难影响具体政策的结果,甚至在很多情况下无法参与决策过程。[2]

  根据社会多元主义理论,我们很难解释如下问题:美国对外贸易政策如何具有了战略目的?将贸易政策纳入美国战略的驱动力来自何处?在美国国内层面,包括企业、个人、团体在内的社会利益集团在选择是否支持一项对外经济政策时,首先考虑的是该项政策是否有助于提高自身的经济收益和福祉,而非国家的安全利益甚至整体的经济利益。虽然被美国赋予制定法律的职能,并在对外经济政策尤其是对外贸易政策领域享有较大的,但由于自身狭隘的选民基础和争取连任的需要,议员很难从国家总体的战略利益考虑一项对外经济政策,尤其是当该项经济政策会损害其主要选民的利益并受到这些选民的强烈反对时。

  相比以社会为中心的多元主义理论,20世纪70年代末尤其是80年代开始兴起的国家主义理论(statism)能够帮助我们更好地解释美国对外政策中经济与安全之间的关系。在对美国对外贸易政策的分析上,国家主义理论关注国家或的角色,强调以总统、国务卿、长等为代表的负责外交和安全事务的行政官员或国务官员(state officials)的作用,认为这些国务官员具有的贸易政策偏好,会更倾向于从国家整体的战略角度看待国际贸易问题,并且有能力将自身的政策偏好反映到美国对外贸易政策当中。[3]

  当然,国家主义并不认为国务官员在对外经济政策领域总是将安全利益放在首位,忽视对外经济政策给美国带来的经济收益和成本,或者国务官员在对外经济政策过程中完全不受各种社会利益集团的影响。事实上,以总统为代表的国务官员同样会考虑美国的整体经济利益,并会在不同程度上受到社会利益集团的影响。只是与议员和其他行政官员相比,国务官员的对外经济政策偏好具有更高程度的性,更倾向于在对外经济政策的制定中考虑国家的安全利益,因而也是将对外经济政策服务于美国战略目标的主要推动者。[4]

  国家主义理论的一个重要贡献是把国际关系领域的国际无状态和等概念引入到了国内层面。[5]根据国家主义理论的分析视角,在美国,以总统为代表的国务官员处在国际与国内交会的特殊,需要对外国安全以及美国的战略需求做出反应。由于国际经济活动对于来说具有“外部性”,因此负责美国外交和安全事务的国务官员必须考虑到对外经济政策与之间的联系。

  以国际贸易为例,商品的跨境流动不仅是关系到本国的经济福祉,同样会对造成正面或负面的影响。首先,商品的跨国流动能够直接或间接地增加贸易伙伴国的军事实力。向贸易伙伴国出口战略性商品特别是能够被直接应用于军事用途的商品,能够直接增强对方的国防能力,进而会影响到双方军事力量的对比。此外,由于商品的流动有利于增加对方国内资源的利用效率,国际贸易还能够使贸易伙伴国间接地增强军事实力。[6]其次,国际贸易会产生非对称的相互依赖和增加本国的脆弱性。这种非对称的相互依赖不仅体现为弱小的一方会对贸易的中断更为,同时还体现为一方相对于另一方在贸易中断后进行政策调整时所付出的代价更为高昂。正因为此,非对称的贸易联系会成为强国影响甚至控制弱国的重要来源。最后,对外贸易往来还会改变本国国内联盟的力量对比,进而决策者的政策选择空间。

  国际经济在安全上的外部性,使得对外经济政策经常被决策者用来增强盟国的实力和削弱敌国、在目标国国内培养或增强支持友好关系的以及向相关国家显示本国的战略意志和决心等。总体来看,国家将对外经济政策作为战略工具的方式无外乎两种,即消极的经济战略和积极的经济战略。消极的经济战略又称经济制裁、经济战、经济等,是指通过经济或惩罚来影响目标国的行为,或者通过与目标国之间的经贸联系来延缓目标国的经济发展,削弱目标国的军事实力和战争潜力。具体手段包括贸易上禁运、抵制、增加关税、关税歧视等,以及资金上的冻结资产、征用、取消援助等。积极的经济战略又称经济接触、经济劝诱,是通过经济上的或赏来改变目标国的行为,或者通过单方面决定保持或扩大与目标国之间的经贸往来,从长远角度来影响目标国的国内和对外政策。具体手段包括贸易上给予优惠关税待遇、关税减让和放松进出口管制等,以及在资金上提高援助水平、扩大投资和鼓励借贷等。

  当然,由于面临来自国内的压力,决策者在将对外经济政策作为安全战略工具时,也要在经济利益与安全利益之间寻求平衡。在政策制定过程中,决策者是倾向于安全利益还是经济利益,不仅受到国内和领导人偏好的影响,更受到对国际形势、大国力量对比、目标国程度等外部因素认知与判断的影响。在美国,虽然负责外交和安全事务的决策者在现实中并不能完全摆脱国内的影响,其贸易政策偏好也不可能完全于利益集团的,并且这些决策者之间在关于特定时期国家利益界定和实现途径选择上也往往存在分歧,但国家主义理论了美国对外贸易政策的战略属性,为我们分析美国对华贸易政策提供了重要分析视角,这尤其体现在特朗普的对华政策上。

  在特朗普的战略里,世界正在重回大国竞争的时代,大国竞争尤其是经济竞争超越对的打击,成为美国首要战略考量。而作为世界第二大经济体的中国,成为美国首要的战略竞争对手。根据特朗普的战略评估,中国一方面正在通过补贴、倾销、非关税壁垒、市场准入等不公平的贸易手段对美国进行“经济侵略”,另一方面还将快速增长的经济实力和军事实力为在印太地区和全球的影响力,对美国全球地位构成了越来越大的挑战。

  鉴于认为“经济安全就是”,并且以零和思维看待双边经贸关系,特朗普相比往届更倾向于将经济、制裁、而非经济接触作为其推进对华战略的方式。为应对中国所带来的上述“”,特朗普不顾美国商界反对,强调以“全方位”的方式与中国进行战略竞争。在经贸领域,其战略手段包括发起“301调查”、加征关税、建立美日欧三边协商机制、在贸易协定中加入针对中国的“毒丸条款”等对中国进行,削弱中国的竞争优势;加强出口管制和投资审查,中国从美国获得先进技术;推动在关键贸易和投资领域与中国脱钩,降低对中国原材料、产品、技术和服务的依赖等等。

  一般认为,中美贸易摩擦发生的背景是美国对外贸易政策的整体调整,是美国国内民粹主义和经济民族主义在贸易领域的外溢。特朗普在中美贸易战的同时,也在经贸议题上对其主要盟国采取了措施。另外,特朗普在推进对华贸易政策上,也具有明显的国内动机和经济利益。但正如以上分析,中美经贸摩擦不仅仅是围绕个别产业或部门的经济利益之争,同时也是大国之间在发展模式和更迭上的博弈,具有明显的大国战略竞争属性,战略关系也将长期影响中美双边贸易关系。[7]鉴于此,国家主义理论不仅有助于我们理解美国对外贸易政策的战略属性,也为我们分析美国对华贸易政策的未来提供了重要视角。

  [7]李巍、张玉环:《战略竞争时代的中美“贸易战”》,载《中国国际战略评论》2018(下),第39—51页。